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《优势农产品区域布局规划》背景材料


   组织实施《优势农产品区域布局规划》(以下简称《规划》)是我部今年的一项重点工作。

一、《规划》编制的基本情况

2001年12月8日,温家宝副总理在我部呈报的《加快形成优势产区,积极应对入世挑战》一文作出重要批示:“优化农业区域布局是农业结构战略性调整的一个重要任务,也是应对入世挑战,发挥我国农业比较优势的一项紧迫工作。农业部会同有关部门要抓紧编制规划,研究制定具体产业政策和措施。”2002年以来,为贯彻落实中央农村工作会议精神和国务院领导同志的指示精神,加快我国农业区域布局调整,建设优势农产品产业带,促进农产品竞争力增强、农业增效和农民增收,我部研究编制了《优势农产品区域布局规划》(以下简称《规划》)。《规划》是在充分研究论证的基础上形成的,得到了中央领导的高度重视、有关部门的大力支持和社会各界的积极响应。我部经过深入调查研究,选择了专用小麦、专用玉米、高油大豆、棉花、“双低”油菜、“双高”甘蔗、柑橘、苹果、肉牛肉羊、牛奶、水产品等11种优势农产品,具体规划了35个优势产区,分别组成专家工作组,研究编制完成了《规划》和11种优势农产品专项规划(另行发布),同时研究编制了配套实施规划。《规划》形成之后,首先听取了国家计委的意见,国家计委领导对《规划》给予了积极支持。2002年10月22日,温家宝副总理主持国务院有关部门参加的会议,专门听取了我部关于《规划》编制工作的汇报,并作了重要讲话,对《规划》给予了充分肯定,对《规划》的实施提出了明确要求。

二、编制《规划》,推进优势农产品区域布局的重大意义

优化农业区域布局,是农业结构战略性调整的重要步骤。在今年中央农村工作会议上,中共中央总书记胡锦涛同志指出:“要大力优化农业区域布局,推动优势农产品和特色农产品向优势产区集中,形成优势农产品产业带”。从新阶段和入世后我国农业发展的客观要求出发,大力推进优势农产品区域布局,主要目的是为了充分发挥我国农业的比较优势,尽快提高国际竞争力,挡住国外农产品的进口冲击,扩大我国农产品出口,保持我国农业的稳定发展和保护广大农民的切身利益。

第一,推进优势农产品区域布局,是提高农产品国际竞争力的重大举措。

入世给我国农业带来了参与国际竞争与合作,实行优势互补,促进发展的新机遇,也使我国农业面临着前所未有的严峻挑战。从目前来看,一些进口农产品对我国农产品市场造成的冲击开始显现,影响不可低估。同时,我国一些有价格竞争优势的农产品出口频频受阻,形势也不容乐观。如果不采取有效措施,势必加剧国内农产品的“卖难”,影响农业发展、农民增收和农村就业。如何抵御进口农产品的冲击,扩大我国农产品的出口,并在激烈的竞争中取得主动权,现在看来除在贸易上采取一些必要的措施外,关键是要提高我国农产品的市场竞争力。

提高竞争力的关键在于充分发挥我国农业的比较优势。农产品的比较优势是相对的、具体的、发展变化的,在不同品种、不同环节、不同区域、不同的竞争市场,比较优势的表现是不同的。衡量一个农产品有没有比较优势,要具体分析,全面比较,用发展的观点看问题。既要看价格,也要看质量;既要分析一个产品,还要分析其中的具体品种;既要看当前,还要看长远;同时要看在哪一个市场上进行竞争。而不能简单地认为,只有在国际市场上与国外产品相比,有价格竞争优势的产品才是优势农产品。我国是一个农业大国,农业发展历史悠久,农业资源和农产品丰富多样,农村劳动力富余,农业生产具有多方面的比较优势,在国际竞争中的回旋余地很大,具有典型的大国效应,有发挥比较优势的基础和条件。比如,我国的高油大豆这几年进口那么多,好像不具优势。实际上我国东北地区发展高油大豆的自然资源很好,有不少含油率与国外相当的品种,是非转基因产品。从去年实施东北大豆振兴工程的效果看,1000万亩高油高产大豆示范区平均亩产174公斤,高于美国大豆的单产水平;含油率提高1-1.5个百分点;生产成本有所下降,价格开始回升,去年的大豆进口量开始减少了,实现了农民增收,企业增效。实践表明,把国产高油大豆搞上去,在国内市场上与进口大豆一争高低是大有希望的。只要着眼比较优势的发挥,做大、做强一批优势农产品和优势产区,就能够在较短的时间内提高竞争力。

第二,推进优势农产品区域布局,是推进农业结构战略性调整和促进农民增收的有效途径。

农业结构战略性调整的一个重要内容就是优化农业生产力布局。近几年,我国农业区域布局的调整取得了初步成效,但“小而全、大而全”和结构雷同的问题仍很突出,特别是优质专用品种生产还比较分散,区域化布局、专业化分工格局还未形成,地区比较优势未能充分发挥。以推进优势农产品区域布局为突破口,把我国农业发展由过去主要抓产品和产业发展为主,转向在继续抓产品和产业发展的同时,突出抓布局的调整和优化,这是我国农业发展重点的一次重大调整。这有利于解决我国农业生产力布局不合理、结构雷同的问题,把各地的资源和区位优势发挥出来,形成区域化布局、专业化分工格局;有利于打破自给自足的封闭状态,走向开放,参与竞争与合作,实现优势互补,推进农业结构战略性调整向纵深发展。

近几年来,农民收入增长速度放慢,成为当前农业和农村经济的突出问题,而增收最困难、最缓慢的是从事大宗农产品生产的农民。入世后,农产品主产区受到国际市场冲击的可能性最大,农民增收面临着更加严峻的形势。增加农民收入,重点是增加农产品主产区农民的收入,提高主产区的商品率和质量水平,对于农民增收有现实意义。通过优势区域布局,把优势农产品做大、做强,形成规模化生产后,能够带动加工、储藏、运输等相关产业的发展,开辟农民新的就业渠道,扩大就业机会,既是新的农业增长点,也是新的农民增收点,对于增加农民收入具有重要作用。

第三,推进优势农产品区域布局,是一些国家提高农业竞争力的成功做法,也是推进农业现代化的重要途径。

区域化布局、专业化生产、产业化经营是世界各国农业发展的一般趋势和必然规律,也是农业现代化的重要标志之一。目前美国已经形成了一些有竞争力和国际知名的产业带,如其玉米生产带,产量占全国的45%,小麦生产带,产量占全国的50%,大豆生产带,产量占全国的60%。法国形成了世界知名的葡萄优势产区。在优势产区相对集中投入,加强农业基础设施建设,提高区域农业生产和管理水平,可以促进优势产区率先走向农业现代化。

三、《规划》提出的总体思路

《规划》提出的总体思路是,适应加入WTO的新形势,充分发挥农业比较优势,实施非均衡发展战略,做大做强一批优势产区,重点培育一批优势农产品,尽快提高竞争力,抵御进口农产品冲击,扩大我国农产品出口,增加主产区农民收入。在总体思路上,主要把握以下几点:

一是着眼发挥比较优势。这是推进优势农产品区域布局的基本出发点。在研究、选择某一个产品、某一个区域有没有比较优势时,主要考虑三个因素,一是考虑有没有市场需求。不仅要研究国内市场,还要研究国际市场;既要着眼现实需求,也要着眼潜在需求,重点发展市场占有率高或市场前景广阔的产品。比如牛奶,尽管目前我国居民牛奶消费水平较低,2001年人均牛奶占有量仅有7.2公斤,而世界平均水平为92公斤,发达国家为277公斤,发展中国家也达到40公斤。但随着城乡人民收入的增加和消费习惯的改变,牛奶的国内市场需求旺盛,出现了连续4年产量和价格双增长的势头,发展潜力巨大。如果不尽快把我部的牛奶发展起来,满足人们生活水平提高的要求,国外乳品企业就会乘“需”而入,占领国内市场。二是考虑有没有资源禀赋。比如玉米,尽管我国玉米在价格上竞争不过美国玉米,但我国拥有世界三大黄金玉米带之一,有临近国际主要消费市场的区位优势和非转基因的品质优势,进一步发展的资源基础很好。三是考虑产业基础怎么样。主要是强调要立足现有基础,充分利用群众生产传统和技术传统,尽快形成产业规模。比如,我国的优质专用小麦,尽管专用品种没有美国那么多,但近年来我国专用小麦的品种开发和生产有了显著进步,单产水平高于美国、加拿大,全国大多数地方老百姓有传统的生产习惯,特别是在我国黄淮海地区、长江下游地区和大兴安岭沿麓等地区,专用小麦进一步发展的产业基础很好。把这些比较优势发挥出来,转变为竞争优势,我部就能够在激烈的市场竞争中取得主动权。

二是实施非均衡发展的战略。这是推进优势农产品区域布局的关键。应对入世不能“四面出击”、“全面开花”,必须突出优势农产品和优势产区,实行扶优扶强的非均衡发展战略,进行重点扶持和建设,促进其加快发展,做大、做强一批优势农产品的产业带和产业区,尽快提高其竞争力,建设成为我国农业应对入世挑战的主力军,进而示范带动全国农业竞争力的提高。从应对入世的迫切性出发,我部优先选择了能够在应对入世方面大有作为的加工专用小麦、专用玉米、高油大豆等11种优势农产品,规划了35个资源条件好、生产规模大、市场区位优、产业化基础强、环境质量佳、集中连片的优势区域,在分别分析其比较优势和薄弱环节的基础上,通过研究其目标市场及需求变化趋势,提出了主攻方向、发展目标和建设重点。对于大米、生猪、蔬菜等其它一些大宗农产品,考虑到在全国种植、饲养的范围很广,目前这些产品已经形成了比较稳定的出口基地和销售市场,进口压力不大,进出口局势相对稳定,这次就没有列入《规划》。

三是采取“主客场”竞争策略。这是推进优势农产品区域布局的落脚点。着眼比较优势的发挥,立足国内、国外两个市场,我部将11种优势农产品划分为两大类,分别研究提出了不同的竞争策略,形象地讲就是“主客场”竞争策略。一类是在国内市场上与进口产品相比有竞争力,生产的基础和条件较好,通过扶持发展,能够在国内市场上与国外产品一争高低,打好“主场”,有效抵御进口冲击的农产品,比如:加工专用小麦、饲用和加工专用玉米、高油大豆、优质棉花、“双低”油菜、牛奶、甜橙和蔗糖等产品。另一类是在国际市场上具有明显的价格竞争优势,生产技术较好,生产成本较低,通过扶持发展,能够走出去参与“客场”竞争,进一步扩大出口的农产品,比如:苹果及果汁、宽皮柑橘及罐头、牛羊肉、水产品等产品。按照不同的竞争策略,明确不同的竞争对手,确定自己的发展目标,所谓“知己知彼,百战不殆”。

四是按照产业化的思路进行建设。这是加快发展优势农产品的主要措施。国际市场上农产品竞争实际上是与该种产品密切相关的生产、加工、销售、科技诸环节及整个产业体系的较量。推进优势农产品区域布局,不是局限于就生产论生产,就产品论产品,而是要着眼于整个产业的开发。通过对每一个优势产品整个产业发展的每一个环节进行分析,找出薄弱环节,明确主攻方向,集中力量在影响竞争力的关节点上取得突破。尤其是要大力培育龙头企业。国际市场农产品和农业的竞争,集中表现为大型加工贸易企业之间的竞争。要采取“公司+基地+农户”的模式,实行产业化经营,解决农村“一进一出”的问题,通过龙头企业把资金和技术带进农村,把我国农产品和劳动力带到国际市场。

五是突出重点,以点带面。这是推进优势农产品区域布局的有效途径。这次所选择的11种优势农产品和35个优势区域,主要是对国内宏观调控和进出口有重大影响、对提高我国农业整体竞争力有重大作用的产品和产区。抓好这些产品和产区的建设,对于推动其它农产品向优势区域集中有带动作用,有利于构建科学合理的农业生产力布局,有利于加快我国农业现代化的进程。这是一项任务艰巨的系统工程,需要各方面的共同努力,特别是需要地方的积极配合,要形成合力,共同推进。

四、《规划》确定的指导思想、基本原则和发展目标

《规划》确定的指导思想是,从应对入世和促进新阶段农业结构战略性调整的要求出发,遵循自然规律和经济规律,着眼“两个市场、两种资源”,充分发挥比较优势,实施扶优扶强的非均衡发展战略,坚持以质取胜,在发挥市场配置资源的基础性作用的同时,加强宏观调控,实施政策倾斜,合理有效地配置农业生产要素,重点培育优势农产品和优势产区,做大做强一批具有国际竞争力的农产品产业带区,形成合理的区域布局和专业分工,力争在较短时期显著提高我国农业的国际竞争力。

《规划》突出强调了推进优势农产品区域布局必须坚持以市场为导向,坚持以质取胜,坚持立足产业整体开发、坚持遵循自然规律和经济规律,充分尊重农民意愿等基本原则。

《规划》提出的近期目标是:经过5年努力,优先培育11种在国内外市场上有较强竞争力的农产品,形成35个具有鲜明特色、世界知名的优势产业带区,建立一批规模较大、市场相对稳定的优势农产品出口基地,培育一批在国内外公认的知名品牌,抵御进口农产品的冲击,扩大优势农产品的出口。

长远目标是:构筑具有较强国际竞争力的农业产业体系,形成科学合理的农业生产力布局,提高农业的整体素质和效益,实现农民收入的持续稳定增长,加快优势产区农业现代化的步伐。

五、《规划》提出的发展重点

根据上述主要原则和依据,近期确定专用小麦、专用玉米、高油大豆、棉花、“双低”油菜、“双高”甘蔗、柑橘、苹果、牛奶、牛羊肉和水产品等11种优势农产品,优先规划了35个优势区域,作为近期发展重点。对于每一种优势农产品,在分别分析其比较优势和薄弱环节的基础上,通过研究其目标市场及需求变化趋势,提出了主攻方向、优势区域和发展目标(见《规划》)。

《规划》确定的优势农产品,是指在我国的资源和生产条件较好、商品量大、市场前景广阔,在国内市场与国外产品竞争有优势,能够抵御进口冲击的农产品,或在国际市场上具有竞争优势,能够进一步扩大出口的农产品。《规划》确定的优势产区,主要是自然条件好、生产规模大、产业化基础强、区位优势明显的主产区。这些优势农产品和优势产区,主要是对国内宏观调控和进出口有重大影响、对提高我国农业整体竞争力有重大作用的农产品和主产区。

六、《规划》提出的主要措施

推进优势农产品区域布局是一项系统工程,要采取综合措施,实施倾斜政策,共同推进。按照突出重点,以点带面的思路,我部计划在每种优势农产品的优势产区选择若干个重点地区,面向优势农产品整个产业发展的需要,采取一种优势农产品制定一个战略,明确主要目标市场,选择一批龙头企业,推广一套实用技术,制定一套扶持政策,实施项目带动等措施,大力推行规模化生产,标准化管理,专业化服务,产业化经营,提高优势产区的生产和管理水平,辐射带动形成一批优势产业带和产业区。为此,要抓好以下几项重大措施一是大力引进、培育和推广优良品种,提高集约化供种水平;二是实行标准化生产和管理,创立产地品牌;三是大力推广成套农业技术,提高种养业生产和管理水平;四是加强市场信息服务体系建设,促进产销衔接;五是实行全程质量监控,提高优势农产品质量安全水平;六是发展农业产业化经营,增强龙头企业的辐射带动作用;七是实行对优势产品和优势产区的扶持政策,主要是有针对性地加大基本建设投资力度,实施补贴政策,减税政策,以及减免各项收费,率先在其优势产区开展农业保险试点等倾斜政策。
  
组织实施《规划》,推进优势农产品区域布局是一项系统工程,需要社会各界的共同努力,采取综合措施。《规划》强调要加强对推进优势农产品区域布局工作的领导。《规划》涉及到的省、自治区、直辖市、计划单列市的农业部门,抓紧研究制定相应的配套规划和具体措施,切实抓好《规划》的各项实施工作。要实施项目带动战略,主动争取计划、财政、信贷、税收等部门对规划区建设的支持,农业建设项目要向优势农产品和优势产区倾斜。要按照《规划》确定的思路、布局和目标要求,精心组织,重点突破,加大工作力度,尽快见到成效。

 

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