优势农产品质量安全推进计划


 
     为深入推进农业和农村经济结构战略性调整,围绕《优势农产品区域布局规划(2003-2007年)》(以下简称规划)的实施,制定优势农产品质量安全推进计划。

一、实施优势农产品质量安全推进计划的重要意义

(一)是保证优势农产品区域布局出成效的前提

国家实施优势农产品区域布局规划,是以市场为导向,以质量为中心,全面提高农产品的市场竞争力。温家宝总理在研究优势农产品区域布局规划工作会议上明确指出:“质量安全是检验优势农产品区域布局成效的重要标准”。质量安全是农产品占领和拓展市场的根本保障,提高优势农产品质量安全水平是规划实施的核心内容。优势农产品质量安全推进计划,采用标准化生产和质量全程控制等主要手段,利用区域布局的管理优势,引导和帮助农民科学用肥、安全用药,建立一批标准化生产示范区(基地),扶植一批优势农产品品牌,完善检验检测体系,扩大农产品质量安全监管控制范围,提高农产品的优等品率及安全达标率,全面提高优势农产品的质量安全水平,从根本上保障规划的成功实施。

(二)是把优势农产品做大做强的关键

随着经济全球化进程的加快,我国农业将更加对外开放,农产品将面临国内和国际两个市场的激烈竞争。一方面,国内需求量大的农产品,如小麦、大豆、油菜等,不能有效平抑进口产品导致的市场冲击。仅2001年,我国小麦进口达73.9万吨, 大豆1394万吨,油菜籽172万吨,年均增长速度达到20%以上。另一方面,具有一定价格竞争优势的传统出口创汇农产品,如水果、水产品、肉类等,近年因质量安全问题在日本、韩国、欧盟、美国等国外市场普遍遭受技术性壁垒措施制约,出口屡屡受阻。究其原因,除了我国农产品优质安全管理措施不到位外,质量安全、监控、检验检测体系不完善,也是重要的因素。发达农业国家均把农产品质量安全管理和监控,作为引导农产品生产的重要手段,如荷兰,农药喷施人员必须持证上岗,每三个月实施一次农产品质量安全国家例行检查。优势农产品质量安全推进计划不仅采用“从产地到市场准入”的管理方式,而且实施市场准入和国家例行监测制度,以促使优势农产品质量安全实现质的飞跃,将优势农产品做大做强,提高优势农产品的国际市场竞争力。

(三)是推进优势产区农业生产方式变革的重要手段

我国农业以传统农业为主,管理水平低,产品优势和区位优势难于显现。经过50多年的建设,农业现代化生产形成了一定的基础,2001年机耕面积占耕地面积的47.4%,机播面积占播种面积的26.0%,机收面积占农作物收获面积的18.0%。畜牧水产的产业化呈快速的增长势头,2001年牲畜饲养量达5.3亿头,禽类饲养量达53亿头,养殖水面达2853千公顷。但普遍存在生产过程质量安全控制不到位,达不到国际通行GAP(良好农业操作规范)和HACCP(危害分析与关键控制点)的要求,产品质量得不到市场认可,产品销路不畅,成了农业生产的新矛盾。因此,改良农业生产方式、提高质量安全管理水平是优势农产品生产和发展亟待解决的重要问题。优势农产品质量安全推进计划,充分考虑我国农业现状,通过标准体系建设、标准化示范区(基地)带动、生产认证管理和优势农产品的生产过程溯源及档案建立等措施,使优势农产品生产区域的农业生产方式得到根本的改善,质量安全管理提高到一个新的水平。

(四)是实现优质优价和增加农民收益的有效措施

随着农产品质量安全问题受到社会各界的广泛关注,农产品市场普遍受到质量安全状况的制约。如欧洲零售商工作机构自发地建立了GAP(良好农业操作规范)认证,农产品通过认证是进入零售商店的先决条件。这种市场准入方式已得到国际社会的认可。优势农产品质量安全推进计划,引入国际先进的农产品质量安全管理模式,确立优势农产品的市场地位。一是通过标准和产品认证,推动优势农产品分等定级、优质优价的实施;二是通过品牌的建立和市场准入,提高优势农产品的市场占有率。消费的引导,市场的培育,促进农业区位优势和产品优势的提升,实施农民增收、农业增效。

二、基本原则和发展目标

(一)基本原则

1.统筹安排。紧紧围绕《优势农产品区域布局规划》,结合“无公害食品行动计划”的实施,做好与农业建设有关规划、计划的衔接,制定分品种(见附件)、分区域的质量安全推进措施,统一部署,分行业、分地区组织实施。

2.突出重点。针对各优势农产品的特点和质量安全方面的薄弱环节,重点加强农产品质量安全标准制定,推行标准化生产,健全检验检测体系,实施质量安全国家例行监测制度。

3.以点带面。通过标准化生产示范区(基地)的建设,推动各优势农产品标准化生产管理,充分发挥农业产业化龙头企业、农村合作经济组织的强有力的带动和辐射作用,全面提升优势农产品生产的组织化程度。

4.市场引导。优势农产品质量安全管理本着“市场引导,政府推动,企业和生产经营者参与”的思路,根据市场需求和消费取向,采取综合措施,推进和提高优势农产品质量安全水平。 

(二)发展目标

2007年,通过政策、法规和技术等措施,全面提高优势农产品质量安全水平,以满足国内消费和国际市场的需求。

对于国内消费需求量大、生产有潜力的优势农产品,改善产品品质,有效抵御进口产品的冲击。到2007年,全国专用小麦面积占小麦总面积的比例达到40%左右,其中3个专用小麦带发展的优质强筋和弱筋小麦面积占全国专用小麦面积的比例达到40%以上,力争使黄淮海优势区强筋和中筋小麦比重达到70%,长江中下游优势区弱筋小麦比重达到50%,大兴安岭麓强筋小麦达到85%,安全卫生指标符合国家、行业标准要求;优势产区专用玉米比重达到60%以上,安全卫生指标符合国家、行业标准要求;高油大豆优等品率达到93%以上,平均亩产达150公斤以上,含油率提高2个百分点,安全卫生指标符合国家、行业标准要求;棉花长绒、中绒、中短绒比例调整到7:83:10,优质率达到80%以上,;“双低”油菜品种符合率达到95%以上,油菜籽达标率达到85%以上,含油率提高2—3个百分点,芥酸、硫甙含量基本达到部颁标准;甘蔗含糖量达到14.5%;鲜奶产量年均递增15—18%,形成一批与国际标准接轨,具有较强竞争力和带动力的乳品加工企业。

对于具有明显价格竞争优势、出口潜力较大的农产品,主攻产品质量安全水平,打造知名品牌,积极扩大国际市场份额。到2007年,苹果优质果率提高到50%以上,安全卫生指标符合无公害食品行业标准要求;柑桔优质果率提高到50%以上,安全卫生指标符合无公害食品行业标准要求;肉牛良种覆盖率达到70%以上,牛肉优质率提高到20%以上,安全卫生指标符合无公害食品行业标准要求,肉羊良种覆盖率达到85%以上,羊肉优质率提高到20%以上,安全卫生指标符合无公害食品行业标准要求;水产品良种覆盖率由目前的70%提高到80%,水产品加工率由目前的40%提高到50%,质量安全符合进口国要求或符合进口双方合同的约定。

加快优势农产品质量安全标准制修定进程,5年内新组织制修定优势农产品产地环境、产品质量安全、生产技术规程等技术标准600项;加大标准实施的力度,创建优势农产品标准化生产示范区(基地)1118个;完善优势农产品区域质量安全检验检测体系,规划建设35个部级区域农产品质量安全检测中心,同时力争在每个优势农产品重点县(区、市)规划建设一个优势农产品质量安全综合检测站。

三、优势农产品质量安全推进措施

(一)加快优势农产品标准制修定,提高标准配套性和针对性

标准是优势农产品质量安全推进的重要技术依托。要根据优势农产品“从产地到市场准入”全过程质量安全控制的需要,加快与优势农产品质量安全相关的品种、产地环境、生产技术规范、产品质量与安全、包装标识与贮运、检测检疫方法等标准的制定和完善,并充分考虑各类优势农产品的产品特征、区域特性、生产特点、贸易需要等多方面因素,积极采用最新的科技成果,总结先进的生产经验,引进实用的国际标准和国外先进标准,实现标准的成龙配套和有机衔接,确保优势农产品产前、产中、产后每个环节都有相应标准作为技术依据。为保证优势农产品生产的需要,自2003年起,农业部将在农业行业标准制修定专项计划中对优势农产品标准的制修定项目予以优先安排,争取5年内健全优势农产品的标准体系,以满足优势农产品区域布局规划的实施和优势农产品质量安全水平提高的需要。

(二)加强优势农产品标准化生产示范区(基地)建设,推行全程质量安全监管

实施标准化生产是优势农产品质量安全推进的重要前提。各地要加强优势农产品标准化生产示范区(基地)的建设和管理。根据优势农产品区域布局规划,按照每个优势产区县、每类优势农产品各建1个标准化生产(养殖)示范区(基地)的原则,力争5年内分期分批建设1118个优势农产品标准化生产示范区(基地)。其中优质强筋小麦标准化生产示范区(基地)85个,优质弱筋小麦标准化生产示范区(基地)35个,专用玉米标准化生产示范区(基地)200个,高油大豆标准化生产示范区(基地)100个,棉花标准化生产示范区(基地)120个,“双低”油菜标准化生产示范区(基地)150个,“双高”甘蔗标准化生产综合示范区(基地)48个,柑橘标准化生产示范区(基地)40个,苹果标准化生产示范区(基地)55个,肉牛标准化养殖示范区(基地)60个,肉羊标准化养殖示范区(基地)60,牛奶标准化生产示范区(基地)85个,水产品标准化养殖示范区(基地)80个。

在示范区(基地)建设中,突出小型农田水利设施、良种供应设施、技术服务体系、质量检验检测体系和机械化作业服务体系的建设,围绕优良品种、产地环境、农业投入品的选用和准入、生产过程控制、产品市场准入等方面进行标准化综合示范。在综合示范的基础上,实现优势农产品标准化生产和全程质量监控。重点在牛羊肉、牛奶、水产品、柑橘、苹果等鲜活农产品的优势产区,率先推行生产过程记录制度、市场准入制度和产品质量追溯制度。要通过建设和完善优势产区动植物病虫害综合防治体系,提高对危险性病虫害的防范和控制能力;优先在优势产区建成一批符合国际惯例的无规定动物疫病标准化区和种植业非疫病生产示范区。

(三)完善优势农产品质量安全检验检测体系,提高检测能力

健全的优势农产品质量安全检验检测体系是优势农产品质量安全推进的重要技术手段。根据统筹规划、合理布局、整合资源、重点投入的原则,结合优势农产品区域布局规划,从2003年起,争取用5年左右的时间初步建立起一个由部、区域、县三级组成的优势农产品质量安全检验检测体系。

在布局上,要在巩固完善现有部级质检中心的基础上,依托各优势农产品区域内省级农业科研、教学、技术推广机构的检测技术力量和工作条件,择优建设区域性质检中心,保证在规划优势农产品区域内,都有1个部级专业或区域性质检中心;利用现有的县级农业技术推广机构的检测基础,充实力量,在优势农产品区域内建立健全优势农产品质检站,保证每个优势产区县都有1个能满足相应优势农产品全程质量安全检测需要的质检站。

在检测能力上,对小麦、玉米、大豆、油菜、棉花、甘蔗、柑橘、苹果等植物产品,重点建设氨基酸、蛋白质、脂肪、维生素等营养成分分析以及农药残留、生物毒素、重金属等有毒有害成分定性、定量等方面的检测能力;对肉牛和肉羊、牛奶等优势动物源性产品,重点建设药物残留等有毒有害物质以及饲料产品中重金属、农药、兽药等分析和微生物检测的能力;对水产品,重点建设氨基酸、蛋白质、脂肪等营养成分含量分析以及贝类毒素、抗生素等药物的定性、定量等方面的检测能力。此外,对县级质检机构,突出快速检测能力的建设。

(四)实施农产品质量安全国家例行监测制度,提高对优势农产品质量安全的监控能力

建立和实施农产品质量安全国家例行监测制度,是优势农产品质量安全推进的重要技术保障。争取优势农产品质量安全监测财政专项资金,对专用小麦、专用玉米、高油大豆、棉花、“双低”油菜、“双高”甘蔗实施年度品质普查,对柑橘、苹果、肉牛肉羊、牛奶、水产品实施农药、兽药等有毒有害物质残留监控计划,对种子、肥料、饲料、农药等农业投入品实施市场准入性检查和经常性的监督抽查,同时对优势农产品产地环境进行长期定位监测。各类普查、监督抽查、监控计划统一由农业行政主管部门根据优势农产品质量安全现状、市场需求和进出口贸易等情况统一制定、组织实施和发布质量安全监测信息。通过建立和实施农产品质量安全国家例行监测制度,将农产品市场准入性检验,从生产者或经营者委托检验形式变为政府财政预算的例行检查方式,充分发挥政府的监督作用,降低农产品生产、经营成本,提高农产品市场竞争力。

(五)建立健全农产品质量安全认证认可体系,推进优势农产品认证认可进程

建立健全农产品质量安全认证认可体系,对提升农产品质量安全水平和市场竞争力、推进名牌战略的实施具有重要的促进作用。在优势农产品区域内,要积极推行优势农产品的无公害产地认定和无公害农产品、绿色食品、有机食品认证,开展GAP(良好农业操作规范)、HACCP(危害分析与关键控制点)、ISO9000标准(质量管理和质量保证体系)、ISO14000标准(环境管理和环境保证体系)等质量体系认证,加强对转基因产品、“双低”油菜等特殊产品标识的认定,扩大优势农产品认证认可覆盖面。此外,在优势肉牛肉羊生产区,强化牛羊肉加工企业屠宰分级管理,开展检验检疫人员和养殖企业执业兽医的资格认证;在优势水产品养殖区,推广养殖证制度和持证上岗制度。通过在优势产区内全面开展各类认证认可和标识管理,达到帮助生产者、经营者建立健全质量安全保证体系,提高优势农产品生产和加工企业的质量安全意识及管理水平,全面提升优势农产品质量安全水平。

(六)发挥龙头企业和合作经济组织的示范带动作用,加强优势农产品质量安全关键控制技术的推广力度

龙头企业和各类农村合作经济组织是提高农业生产经营组织化程度和产业化水平、推进优势农产品区域布局和产品质量安全水平的重要示范、带动力量。在优势农产品产区内重点扶持一批规模大、起点高、带动力强的农业产业化龙头企业,发挥在标准化生产等方面的辐射带动作用;要积极扶持和发展各类专业技术协会、流通协会等农村合作经济组织和经纪人队伍,采取“公司+农户”、“协会+农户”、“协会+公司+农户”等多种经营方式,发展“订单农业”,促进农业产业化龙头企业带动农产品生产者按照市场需求调整农产品品种布局和结构,提高农产品生产规模化、组织化和标准化程度,形成政府调控市场、市场引导企业、企业带动基地、基地联结农户的产业化农产品质量安全管理联动机制。

根据优势农产品区域布局的发展需要,不断调整农业科研和高新技术推广的方向和重点,加强优势农产品质量安全关键控制技术的研究,加快优良品种、高残毒药物替代新品种的筛选和更新换代进程,解决优势农产品发展过程中的技术“瓶颈”。同时,加强优势农产品市场信息服务体系建设,发挥其在普及标准化知识、推广实用生产技术、快速传递市场信息等方面的作用。采取多种形式加大对优势产区农业生产者、经营者的培训力度,提高其质量安全意识和科技素质。

四、政策建议

    (一)加强农产品质量安全法制建设

在认真贯彻已有种子、农药、兽药、饲料、动植物检疫防疫法律法规的基础上,加快农产品质量安全方面的立法工作,尽快出台农产品质量安全法。要从法的角度规范农产品的生产、加工、消费行为,规范无公害农产品、绿色食品和有机食品的管理,规范农产品的质量监督,使农产品质量安全监管有法可依,有章可循。在此基础上,加快专用小麦等11种优势产品的产地环境、品种品质、生产管理、收购加工等方面管理办法的制修订。

    (二)加大对农产品质量安全管理的投入力度

    农产品质量安全管理,是一项公益性的政府行为。应当将农产品质量安全监管所需经费统一纳入中央和地方财政预算。统筹安排专项资金用于农产品质量安全检验检测体系建设、农产品标准化生产示范区(基地)建设,加大财政对农产品质量安全品质普查、质量安全监控、执法监督和专项整治等方面的支持力度。

    (三)实行农产品质量安全财政补贴政策

要充分利用WTO规则中有关绿箱政策措施,把农产品检验服务,包括一般检验服务和为健康、安全、分级或以标准化为目的而进行的特定农产品检验服务,以及检验检测研究、病虫害控制、人员培训、技术推广和咨询服务等,作为一般性政府支出,纳入政府的公共财政支出范围。逐步实行减免优势农产品质量安全检验检疫费制度。在优势农产品产区、农产品批发市场和农产品出口环节,逐步实现对优势农产品实施免费检疫检验制度,重大疫病防治实行免费防疫和防治。

(四)积极推行专业化生产、加工和优质优价

根据各优势农产品的特点,深化现行的生产、加工、流通和外贸等体制改革,实行优势农产品的专收专储、专管专用,完善优质专用小麦、专用玉米、棉花等农产品市场形成价格的机制,实现优势农产品优质优价。